Adriana Richato: “Os planos plurianuais são instrumentos de planejamento para a administração pública”

Foto de um escritório, com plantas ao redor. Uma moça jovem, de cabelos escuros com mechas claras, olha na direção da câmera


Conversamos com Adriana Richato, professora e consultora do Instituto Gamma de Assessoria a Órgãos Públicos, para tentar traçar uma espécie de caminho das pedras para a construção de plano plurianuais em prefeituras. Por mais custoso que seja este processo – especialmente no que tange ao envolvimento das diversas secretarias da administração – trata-se de um instrumento fundamental para planejar a gestão e estabelecer um diálogo com a população. Confira:

1- Começando pelo essencial, o que é um Plano Plurianual (PPA)? Em que parâmetros legais ele se baseia e desde quando este mecanismo existe no Brasil?

O Plano Plurianual é um instrumento legal de planejamento de médio prazo que, por meio de diretrizes governamentais, estabelece programas, objetivos, metas e iniciativas da administração pública para um período de quatro anos, promovendo a identificação clara das prioridades do município. Os parâmetros que devem ser utilizados para a elaboração deste instrumento são o plano de governo do gestor eleito, as políticas públicas constantes nos Planos Municipais de Saúde, Educação, Assistência Social, Idoso, Meio Ambiente, Saneamento Básico, Resíduos Sólidos, Diretor e tantos outros. A Lei no 4.320, de 1964, em seu art. 23, institucionalizou o plano orçamentário de médio prazo, que posteriormente fora previsto na Constituição de 1967, art. 63, cuja regulamentação se deu pela Lei Complementar no 3, de 7 de dezembro de 1967, na qual criou-se o então denominado Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI). Porém cabe lembrar que mesmo antes de 1964 já existia a previsão de planejamento, com os planos SALTE (iniciais de Saúde, Alimentação, Transporte e Energia) de Metas e outros. Cabe esclarecer o OPI referia-se somente aos aspectos financeiros, ou seja, considerava apenas as despesas de capital, porém denota-se que já existia a preocupação em estimar os custos dos investimentos anualmente e também apresentar o planejamento de forma sistemática. Já com a Constituição Federal de 1988 é que fora implantado o planejamento governamental da forma como conhecemos hoje, composta por três instrumentos de planejamento do gasto públicos, sendo eles: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA).


2 – De que forma um PPA funciona como instrumento de planejamento de um governo – especialmente na esfera municipal?

O PPA e os demais instrumentos de planejamento exigem uma nova postura da administração, muito mais especializada e técnica, pois é um plano de gestão de médio prazo que integra o sistema de planejamento do setor público brasileiro. É uma lei em sentido formal, mas não material, de natureza técnica e política, com o objetivo de propor soluções para os problemas e demandas sociais e reduzir desigualdades regionais. Ele organiza as políticas públicas em programas de governo com objetivos que são mensurados por indicadores de desempenho, e se propõe a medir a qualidade do planejamento, a eficiência, a eficácia, e a efetividade do governo.

 

3 – Em linhas gerais, o que deve conter o PPA? Ou seja, como ele se organiza?

Verificados os problemas e quantificados em determinada data, a administração deve identificar quais são as causas desses problemas bem como as prováveis consequências em caso de inércia do poder público (para efeitos de estabelecimento de prioridades).

Esses são os elementos necessários para a criação dos programas que irão enfrentar a realidade identificada. O nome do programa deve apontar para o problema, os objetivos devem refletir o significado do programa, as iniciativas devem estabelecer o que será feito e como será feito. Já os indicadores iniciais devem refletir uma situação atual e as metas apontar para os resultados esperados após a atuação governamental. Assim, cabe destacar que as categorias a partir das quais o plano se organiza foram redesenhadas. O binômio “Programa-Ação”, que estruturava tanto os planos plurianuais como os orçamentos, dá lugar aos Programas Temáticos, Objetivos e Iniciativas, tornando-se a “Ação” uma categoria exclusiva dos orçamentos (ainda que estas derivem das iniciativas). Com isso, definiu-se uma relação de complementaridade entre os instrumentos, sem prejuízo à integração. O plano tem como foco a organização da ação de governo nos níveis estratégico e tático; e o Orçamento responde pela organização no nível operacional.


4- E qual o conteúdo do PPA em termos de políticas públicas e setores de investimento?

O Plano Plurianual possui o papel de declarar as escolhas do governo e indicar os meios para a implementação das políticas públicas, bem como orientar taticamente a ação do poder público para a consecução dos objetivos pretendidos. Dessa forma, são duas as dimensões claramente identificáveis no PPA: a estratégica e a tática. A dimensão operacional é reservada à lei de orçamento. Porém, é essencial que a gestão, antes de definir os programas, conheça quais são os problemas da comunidade e crie um banco de dados e informações sobre a situação-problema, quantificando-a. Este levantamento deve ser realizado da forma mais técnica possível. Dessa forma, neste banco, devem constar os dados sociais e econômicos do município, como, por exemplo, qual o número de famílias que estão sem teto; quais os maiores problemas de saúde pública; quantas crianças vivem na rua; qual o número de famílias do campo que não dispõem de energia elétrica; quantos acidentes de trânsito acontecem nas principais vias de trânsito; quantas crianças estão fora da escola; qual a demanda de creches; quantas pessoas analfabetas; qual a necessidade de saneamento e recuperação ambiental; etc. E a partir desses dados é que serão criados os programas de governo que irão compor o PPA, com viés mais gerencial, por meio de medições de resultados por indicadores de desempenho. Portanto, atualmente, o plano não pode mais se referir somente aos investimentos, ou despesas de capital, mas, sim, deve ser parte de um plano estratégico de governo, abrangendo todas as suas ações, sejam de investimentos ou manutenção, com reflexos orçamentários e não orçamentários.

 

5- Quem elabora o PPA no caso de uma prefeitura? Quais são os trâmites para sua aprovação?

O Plano Plurianual deve ser elaborado por cada uma das secretarias que compõe o ente governamental, sendo consolidado pelo setor de Planejamento, pois quem sabe da realidade local de cada área, e de suas políticas públicas, bem como dos seus planos municipais são as próprias secretárias. Por exemplo, a Secretaria de Saúde é que terá os controles de atendimentos que são realizados pelas Unidades Básicas de Saúde (UBS), os medicamentos que mais são utilizados, os vetores que o Município está combatendo, onde são necessários novas construções de novas UBS. Assim como o Plano Plurianual da Secretaria de Saúde deverá estar em consonância com o Plano Municipal de Saúde (PMS), que deve passar por discussões junto às comunidades através de audiências públicas, bem como aprovação no Conselho Municipal de Saúde.

Não deveria recair sobre uma só pessoa essa responsabilidade, pois é o planejamento do futuro do município para quatro anos que está sendo trabalhado. O PPA é uma peça de gestão e, como tal, deve ter a participação de todos para um melhor atendimento e prestação de serviços a seus clientes, os cidadãos.

 

6 – De que forma este tipo de instrumento funciona como boa prática de transparência e estímulo ao controle social?

O plano, se bem elaborado, de forma séria, irá demonstrar e refletir todas as políticas públicas que o gestor que fora eleito prometeu realizar em sua campanha, ou seja, o plano de governo que fora eleito será estará refletido no PPA. Cabe lembrar também que, devido ao exposto no art. 48 da LRF, o PPA juntamente com seus anexos deverá ser disponibilizado a toda a população no portal do município, para que todos tenham o livre acesso para acompanhar, fiscalizar e posteriormente poder cobrar as ações a serem realizadas pelos seus governantes.

 

7 – Pela sua experiência, podemos dizer que esta prática vem sendo adotada pela maioria das prefeituras brasileiras? De que forma isso representa um avanço para nossa administração pública?

Infelizmente ainda vemos muitos PPAs sendo elaborados somente porque tem que ser feito, porque a legislação exige, porque precisam ser cumpridos os prazos e, algumas vezes, copiando o PPA anterior, sem atentar para as mudanças a partir da Constituição Federal de 1988. Entretanto, a tendência orientada aos municípios é seguir as diretrizes da Carta Maior, complementadas pelas diretrizes da Portaria MOG no 42, de 1999, com as orientações da União sobre a forma de elaborar o PPA. Corroborando com esta orientação está o fato de que, a partir do exercício de 2015, o Tribunal de Contas da União (TCU), iniciou uma série de auditorias em estados e municípios a fim de realizar um levantamento referente à análise do modelo de planejamento e orçamento adotado pelos municípios e pelos estados. Tal análise se deve à necessidade de convergência entre os modelos de planejamento e orçamentação para obter uma melhor articulação das políticas públicas.

 

8- Poderia citar uma boa prática? Uma experiência bem sucedida ou um resultado que mostrou a importância de um PPA em alguma prefeitura brasileira?

Podemos citar o PPA do Município de Santa Maria, no estado do Rio Grande do Sul, que na elaboração do Plano Plurianual anterior, conseguiu trabalhar junto com as secretarias, com as comunidades e com os conselhos ligados a políticas públicas. Dessa forma, mesmo tendo vários problemas, o município conseguiu atuar de forma mais efetiva nas dificuldades existentes, podendo assim prestar um bom seu serviço aos munícipes.


Adriana Fantinel Richato é contadora, especialista em “Auditoria e Perícia” e “Contabilidade, Auditoria e Finanças Governamentais” ambas pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), licenciada para a capacitação em Demonstrativos Fiscais – Planejamento e Orçamento, RREO e RGF pela Escola de Administração Fazendária (ESAF), professora universitária, consultora e instrutora de cursos e palestras do IGAM, atuando nas áreas de Contabilidade Aplicada ao Setor Público, Transparência, Orçamento, Auditoria e Controles Internos.