Raio-X: entenda como funciona um Plano Local de Habitação de Interesse Social

Foto de uma construção com peças de Lego; há prédios ao fundo, também feitos de Lego, com uma pequena obra em andamento e um guindasteNesta primeira edição da série #raioX, o Boletim AGP conversa com Karin Matzkin, consultora na área de habitação, e apresenta as experiências do programa em Aripuanã (MT).

O maior compromisso do Programa de Apoio à Gestão Pública é contribuir para a modernização da gestão pública e a redução de déficit de infraestrutura nos municípios onde atua. Nesse sentido, trabalha com desenvolvimento de planos nas áreas de saneamento básico, mobilidade e habitação, além de Plano Diretor.

Para entender melhor como funciona cada um destes trabalhos, a equipe do Boletim AGP conversou com especialistas, profissionais das unidades do Grupo Votorantim e representantes do poder público em localidades onde o programa acontece. Assim surgiu a série #raioX, que tem o tema habitação como o abre-alas desse especial.

Voltando quase sete décadas na história, nos deparamos com um importante marco para o campo social e para as políticas públicas habitacionais: o reconhecimento da moradia como direito humano em 1948, na Declaração Universal dos Direitos Humanos. No Brasil, a Constituição Federal incluiu o Direito à Moradia como um dos direitos sociais em 1996.

Apesar dos avanços no campo simbólico, na prática, a habitação social muitas vezes não recebe a devida atenção na agenda de algumas administrações públicas no Brasil. Além do déficit habitacional, é questão urgente a precariedade das moradias em muitas cidades brasileiras.

Dados da Fundação João Pinheiro (FJP), que conta com uma metodologia de análise do déficit habitacional brasileiro, mostram que no ano de 2014 cerca de 6,1 milhões de famílias não contavam com moradia adequada. Apesar de ser um número alto e alarmante, o Brasil tem buscado a diminuição do déficit nos últimos sete anos, muito em função de programas sociais estruturantes como o “Minha Casa Minha Vida”, que contratou 4,2 milhões de unidades habitacionais (2,6 milhões já entregues nos últimos sete anos).

Para entender essa situação é preciso olhar para vários fatores. Além do crescimento populacional, percebe-se que muitos Planos Locais de Habitação de Interesse Social não dão conta da realidade das prefeituras brasileiras quanto à sua capacidade operacional.

Essa é a análise de Karin Matzkin, doutora em Planejamento Urbano Regional pela Universidade de São Paulo e coordenadora de projeto na consultoria Synergia.  “Ao olhar para alguns planos, percebemos que muitas metas estabelecidas não são cumpridas. É um problema muito sério. Existe um descompasso entre o que se deseja para o município em termos de habitação e o que o poder público tem como capacidade de gestão.”

Sergio Augusto Carvalho de Oliveira, consultor de Responsabilidade Social na Nexa e facilitador do Programa de Apoio à Gestão Pública no município de Aripuanã, no Mato Grosso, aponta outra questão: a falta de continuidade dos programas habitacionais nas prefeituras.

O facilitador conta a experiência da cidade que recebe o AGP e trabalha na construção de quatro planos, entre eles o de habitação. “Minha avaliação é que o trabalho que a equipe do programa trouxe para cá e a abertura dos gestores da cidade foi excelente. O maior desafio é a conclusão do plano coincidindo com o período eleitoral. A ideia agora é repactuar este trabalho com a nova gestão.”

Sergio conta que vai buscar uma aproximação com o prefeito eleito e mostrar que este é um trabalho no qual a protagonista é a gestão pública e a própria cidade. “Nosso papel é o de apoiar. O benefício é para a população”, avalia.

Para entender cada detalhe desse tipo de planejamento e conhecer melhor a experiência do AGP neste campo, destacamos abaixo a entrevista com a especialista Karin Matzkin. Confira na íntegra este bate-bola que vai fundo nas oportunidades e desafios dos Planos Locais de Habitação de Interesse Social.

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1. Para começar, gostaríamos que você explicasse o que é um Plano Local de Habitação de Interesse Social e qual sua finalidade.

O Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS) é um instrumento para a gestão habitacional no âmbito municipal. É uma ferramenta de planejamento que traz diretrizes, objetivos, programas, ações e metas para o equacionamento do déficit habitacional, para o planejamento da provisão de habitação, para a qualificação e integração dos assentamentos precários e para a melhoria da condição habitacional.

O intenso processo de urbanização que caracteriza o momento histórico atual em nosso país, coloca para os municípios grandes desafios para abrigar adequadamente a população e garantir moradia digna para todos. A concentração cada vez maior de pessoas nas cidades exige que o poder público municipal revise sistematicamente seu planejamento e redimensione suas necessidades.  A pressão sobre as redes (água, esgoto, drenagem), o sistema viário e a mobilidade, os serviços e equipamentos públicos, os recursos naturais e a paisagem e o aumento da demanda por empregos e moradia exigem do poder público municipal ferramentas para gestão desses temas todos.

2. E de que forma orienta a gestão para garantir, especialmente à população mais vulnerável,  um direito tão essencial, como é o da moradia?

O PLHIS deve estabelecer uma política para que famílias de mais baixa renda possam ser contempladas com Habitação de Interesse Social, articulada em âmbito federal, estadual e municipal. Deve, ainda, estabelecer critérios para que áreas dotadas de infraestrutura que estejam subutilizadas dentro da cidade possam ser melhor aproveitadas. Deve incentivar a ocupação de terrenos vazios por meio da aplicação de instrumentos de utilização compulsórios previstos na legislação federal para poder garantir a função social da cidade e da propriedade.

Também é importante lembrar que é seu papel traçar diretrizes para que o município crie um banco de terras destinado à habitação e promover instâncias de formação e participação da sociedade, como as Conferências da Cidade, bem como os cursos de formação no âmbito do Conselho Municipal da Cidade. Enfim, deve estabelecer um conjunto de ações capazes de ampliar o acesso à moradia digna.

3. Como o Plano Local de Habitação de Interesse Social se conecta a políticas públicas estruturantes do Governo Federal, por exemplo? E mais: de que forma um município pode acessar Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social?

O PLHIS se conecta a políticas estruturantes do Governo Federal a partir de 2005, com a promulgação da Lei Federal 11.124/05 que instituiu o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS). A partir daquele momento, se estabeleceu que Municípios e Estados deveriam aderir ao SNHIS para poder acessar recursos do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS e, para tanto, que eles deveriam elaborar seus Planos de Habitação de Interesse Social e constituir seus Conselhos e Fundos Locais de Habitação de Interesse Social. Isso tudo permitiu o alinhamento institucional das três esferas de governo. O PLHIS, portanto, é uma exigência do Programa de Habitação de Interesse Social do Ministério das Cidades e permite a integração das ações de planejamento e gestão habitacionais entre o Governo Federal, o Estadual e o Municipal.

Vale lembrar também que o PLHIS é uma dessas ferramentas indispensáveis, não só para captar recursos para o suprimento habitacional da população de baixa renda, mas para poder intervir de forma planejada e mais assertiva no equacionamento dos problemas do setor.

4. O Plano prevê ações para todo o território, abrangendo tanto a área urbana como rural? Quais os maiores desafios nesse sentido?

Sim, o PLHIS deve prever ações para todo o território municipal, contemplando tanto as suas áreas urbanas quanto as suas áreas rurais. Os grandes desafios estão na disponibilização de terras acessíveis para famílias de baixa renda. Em um contexto onde a provisão de terras e moradia está nas mãos do mercado é muito difícil, pois o mercado tem outra lógica: a lógica de obtenção da maior rentabilidade imobiliária possível. Para enfrentar esse grande desafio, é necessário regulamentar políticas habitacionais inclusivas, destinadas à população que não tem acesso à terra via mercado.

Outros desafios enfrentados pelas Prefeituras são a escassez de recursos, as dificuldades de planejamento, o desconhecimento das leis que regulamentam o setor, a capacitação das suas equipes técnicas, a pouca participação do legislativo e da população em geral na gestão.

5. Qual a importância da participação popular? Como se dá a participação dos setores da sociedade civil em sua elaboração, execução e controle?

Qualquer plano que pretenda dar resposta aos problemas vivenciados pela população deve ser construído com ela. Somente ela sabe quais são os reais entraves, dificuldades e necessidades. Portanto, a participação popular é requisito básico para a definição das diretrizes, objetivos, programas, ações e metas do PLHIS.

Os problemas podem ser semelhantes em cada município, mas as ações e prioridades devem ser pensadas caso a caso, observando os recursos (humanos, tecnológicos, financeiros, ambientais, culturais), disponíveis ou potenciais, de cada município.

A participação da população na elaboração do PLHIS pode se dar por meio de consultas públicas, oficinas territoriais e comunitárias, audiências públicas ou reuniões setoriais com organizações não governamentais, movimentos sociais, setor do comércio, serviços e industriais, donos de terras, setor imobiliário, etc.

6. Como o Programa de Apoio à Gestão Pública encara essa linha de trabalho e de que forma a metodologia se aplica nos municípios?

O AGP vem ao encontro das necessidades observadas na maioria das prefeituras. Existe uma carência enorme de conhecimento acerca das leis e programas federais nas prefeituras, principalmente em municípios pequenos e médios.

Os municípios ganharam, nos últimos 20 anos, progressivamente, cada vez mais autonomia na gestão das políticas públicas, e necessitam se aparelhar e se capacitar para os novos desafios. O AGP atende essa demanda, apoiando os municípios no planejamento, na modernização da gestão, na captação de recursos, na capacitação técnica e gestão participativa para a elaboração de planos setoriais. O que se busca é o aprimoramento e a ampliação da legislação urbanística necessária para dar suporte à implementação de ações nas diferentes áreas: habitação, mobilidade urbana, ordenamento territorial, meio ambiente, entre outras.

7.  Algum caso que você possa destacar? Que resultado pode ser destacado entre nos munícios que participam do programa?

Gostaria de destacar o caso de Aripuanã. O município passou a integrar o SNHIS em 2007 e instituiu seu primeiro PLHIS em 2012. A Política Municipal idealizada no PLHIS compreendia quatro linhas programáticas que concentravam 15 programas e 20 ações para dar conta do atendimento das demandas habitacionais.

No entanto, passados quatro anos desde a elaboração desse plano, nenhuma das metas estabelecidas em 2012 tinham sido atingidas. Poucas ações foram realizadas no âmbito da Política Municipal de Habitação e, ao avaliar essa situação, também se deve considerar a corresponsabilidade das demais esferas governamentais, estadual e federal, no que diz respeito à execução das ações, principalmente no aporte de recursos.

A revisão do PLHIS, realizada no âmbito do AGP, no primeiro semestre de 2016, buscou organizar as linhas programáticas para atender primeiramente carências na área de desenvolvimento institucional. Demos grande ênfase nas melhorias habitacionais e regularização fundiária e trabalhamos de forma bem realista na área de construção de moradias, onde o aporte de recursos geralmente é muito alto. Esperamos que agora, a partir de 2017, as metas comecem a ser atingidas.